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政府采購

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對政府采購違法失信行為“同案不同罰”等現狀的分析 單位:三門峽市財政局 作者:系統管理員 日期:2018-08-21 08:59:20 閱讀 2652次
對政府采購違法失信行為給予處罰,是我國誠信社會、法治社會建設的重要內容。然而,目前各地對政府采購違法失信行為處罰的差異較大,有必要統一、規范處理處罰的標準和尺度。 
《政府采購法》第十三條明確,各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門,依法履行對政府采購活動的監督管理職責。國務院有關法治政府建設的意見對規范行政裁量權提出了明確要求,十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也進一步強調建立健全行政裁量權基準制度。具體到政府采購領域,財政部2013年1月下發的《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》雖然對財政部門行使行政處罰裁量權行為作了規范,卻并未詳細闡明政府采購活動中的相關處罰。這也在客觀上造成各地對政府采購違法失信行為的處罰標準、尺度不一。
筆者查閱了自2013年6月底至2016年3月初在中國政府采購網發布的政府采購嚴重違法失信行為公告,在此期間,各級財政部門共處罰了近300個政府采購當事人,其中既涉及采購代理機構,也涉及投標人、供應商。這些嚴重違法失信行為發生的時間、地點不同,且由不同的財政部門進行處理,因而有些行為的情節及后果雖然較為一致,卻有著不同的處理結果,對處罰決定有效范圍的表述方式也不盡相同,部分表述不夠規范,容易引發歧義,難免讓別有用心的違法失信行為相關當事人有“空”可鉆。
第一,相同或高度相似的違法失信行為,受到的處罰不同。
對提供虛假資料謀取中標的供應商,處罰不同。2015年9月8日,廈門市財政局發布公告,認定廈門中華職業學校參與政府采購項目招標時在投標文件中提供了虛假的職工社保繳費證明,最終謀取了中標資格。依據《政府采購法》第七十七條第一項之規定,決定將其列入不良行為記錄名單,在處罰決定作出之日起一年內禁止其參加廈門市政府采購活動。而在2015年8月12日,青海省財政廳對青海潤揚醫療器械有限公司作出處罰,認定其在參與青海省衛生計生委縣級醫院能力建設項目第四包的采購活動中存在提供虛假材料、謀取中標成交的情形,依據《政府采購法》第七十七條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部第18號令,以下簡稱18號令)第七十四條規定,對其處以中標金額10‰的罰款,列入不良行為記錄名單,在三年內禁止參加政府采購活動。
對未按規定發布政府采購項目信息的采購代理機構,處罰不同。因陜西正大招標有限公司未依法在指定的政府采購信息發布媒體發布某采購項目信息,青海省財政廳于2016年1月11日發布公告,認定其違反了《政府采購法》第十一條、《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)第八條等規定,依據《政府采購法》第七十八條和《條例》第六十六條、第六十八條規定,對其處以5000元人民幣的罰款,在1年內禁止其代理政府采購業務。而財政部于2015年12月30日發布的第三百一十七號政府采購信息公告顯示,2015年3月至8月,財政部在2015年政府采購代理機構監督檢查工作中發現,江蘇舜天機械進口有限責任公司被抽查的部分項目存在未發布中標公告、未在指定媒體上發布招標公告和中標公告、招標文件設置供應商注冊資金限制條款、未從財政部門設立的政府采購評審專家庫中抽取專家的情形,違反了《政府采購法》第十一條、第二十二條第二款,18號令第十四條、第二十一條第二款、第四十八條、第六十二條第一款,《政府采購信息公告管理辦法》(財政部第19號令,以下簡稱19號令)第七條、第八條第四項,以及《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》第三條的規定。根據《政府采購法》第七十一條第三項,18號令第六十八條第二項、第四項、第五項,19號令第三十條第一項、第二項的規定,對其作出警告的行政處罰。
顯然,上述兩組案例中的違法失信行為相同,卻受到了不同程度的處罰(列入不良記錄名單、罰款、禁止一定時間內參加政府采購活動或警告)。
第二,關于禁止參加政府采購活動的表述,很多處罰機關都作了地域上的限定。如,福建省財政廳于2016年1月28日對福州龍慧力計算機有限公司因串通投標作出的行政處罰決定為“處以有關項目采購金額千分之五的罰款即人民幣6394.25元,列入不良行為記錄名單,一年內禁止參加福建省省級政府采購活動”;蘇州市相城區財政局于2015年11月17日對山東金得信商用廚具有限公司因提供虛假材料謀取中標作出的行政處罰決定為“處以中標金額2206640元千分之七即人民幣壹萬伍仟肆佰肆拾陸元肆角捌分(15446.48元)的罰款,列入不良行為記錄名單,在二年內禁止參加相城區政府采購活動”;寧波市江東區財政局于2015年8月11日對寧波市鄞州鼎新教育辦公設備有限公司因提供的中國環境標志產品認證證書、CQC中國環保產品認證證書系虛假材料作出的行政處罰決定為“處以罰款人民幣叁仟柒佰玖拾伍元(¥3795.00),列入不良行為記錄名單,在一年內禁止其參加寧波市江東區政府采購活動”……凡此種種,不一而足。
在筆者看來,對供應商參加政府采購活動作地域上的限定,這種表述不夠規范,易引起歧義。如果行政處罰決定明確禁止其參加福建省省本級、蘇州市相城區等某一行政區域內的政府采購活動,言外之意是否表明,這些地域之外的政府采購活動,違法失信行為當事人仍然可以參加呢?顯然不是。當前,我國政府采購違法失信行為“一地處罰、全國禁賽”,國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》也要求建立多部門、跨地區的信用聯合獎懲機制,讓守信者一路暢通、失信者寸步難行。筆者建議,無論哪個地方、哪一級別的財政部門,在禁止違法失信行為當事人參加政府采購活動時,不必限定為某一具體區域,統一表述為“在××期限內禁止其參加政府采購活動”即可。
實踐中,政府采購行政處罰自由裁量權往往偏大,加之缺乏必要約束,執行過程中難免出現處罰不公、以罰代管甚至只罰不管的現象。筆者提出以下建議,供業內人士和立法者參考。
行使政府采購監督處罰自由裁量權應合法、公正、規范。合法,即嚴格依據政府采購有關法律法規行使自由裁量權。公正,即出于公心,堅決克服行政處罰“同案不同罰、合法不合理”等現象,避免出于私利或打擊報復。規范,即出具行政處罰決定時,可統一將違法經營額、違法交易次數、違法交易時長等作為基礎因素,結合主觀過錯、悔改表現、累犯初犯、危險程度、損害后果等,確定處罰種類、檔級。行政處罰決定還應用語規范、表述準確完整。
依據過罰相當的原則,制定政府采購違法行為行政處罰裁量標準。筆者認為,要想從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題,應在法律法規規定的處罰行為、種類和幅度的范圍內予以具體化,針對不同情形給予不同量罰。此外,制定裁量標準的目的是防止“輕錯重罰、重錯輕罰”,有必要對政府采購違法行為作出級別劃分,明確什么樣的情節屬于嚴重情節、什么樣的情節屬于一般情節,從而對違法相關當事人處以哪一層級、何種類型的處罰。
 
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